1. Introduzione
La tematica della corretta assunzione di impegni di spesa nelle procedure di acquisto a evidenza pubblica costituisce uno snodo cruciale nella gestione finanziaria degli Enti locali e della Pubblica Amministrazione in generale. Recentemente, la Corte dei Conti del Molise, con il parere n. 163/2024, ha fornito importanti chiarimenti su come debba essere scandito l’iter amministrativo per la formazione e l’assunzione dell’impegno contabile.
L’aspetto centrale evidenziato dalla magistratura contabile riguarda il momento giuridicamente rilevante per la costituzione dell’obbligo a carico dell’Ente: secondo la Corte, il vincolo giuridico–patrimoniale sorge soltanto con la sottoscrizione del contratto, e non già con l’aggiudicazione della gara. Ne consegue che l’assunzione dell’impegno di spesa — inteso come passaggio contabile e giuridico tramite il quale le risorse finanziarie vengono definitivamente destinate a uno specifico obbligo — debba avvenire esclusivamente dopo la firma del contratto.
Questo principio, lungi dall’essere una mera formalità, incide sui profili di correttezza, trasparenza e legittimità della spesa pubblica, nonché sull’efficacia del controllo interno e del controllo contabile esterno (soprattutto in ambito di responsabilità amministrativa e contabile).
2. L’iter delineato dalla Corte dei Conti del Molise
Nel proprio parere n. 163/2024, la Corte dei Conti del Molise ha chiarito i quattro passaggi-chiave che scandiscono cronologicamente e logicamente l’intero procedimento di affidamento e di successiva assunzione dell’obbligazione:
Determinazione di avvio del procedimento con prenotazione della spesa e visto di copertura.
- In questa fase, l’amministrazione adotta l’atto di avvio della procedura di gara (determinazione a contrarre o provvedimento analogo) nel quale, oltre a formalizzare la volontà di acquisire beni/servizi/lavori, si provvede alla cosiddetta “prenotazione di spesa” (impegno presunto), con l’apposizione del visto di copertura finanziaria.
- Tale prenotazione non vincola ancora definitivamente le somme, ma serve a garantire la veridicità e la disponibilità dei fondi in bilancio.
Determinazione di aggiudicazione, con individuazione del contraente.
- Conclusa la fase selettiva e individuato il miglior offerente, l’Amministrazione adotta la determinazione di aggiudicazione.
- L’aggiudicazione, tuttavia, non equivale ancora alla nascita dell’obbligazione giuridica in capo all’Ente, bensì individua il soggetto con il quale — una volta esperite le verifiche previste dalla normativa, inclusi i controlli sui requisiti, eventuali cause di esclusione, ecc. — si potrà stipulare il contratto.
Firma del contratto, che rappresenta il momento di formazione dell’obbligazione giuridica.
- La stipula del contratto segna la fase in cui le volontà delle parti si incontrano in un atto negoziale formale. Da tale atto sorge l’obbligazione per l’Ente e il corrispondente diritto di credito in capo al privato/fornitore/aggiudicatario.
- In coerenza con la disciplina civilistica e con i principi contabili pubblici, è questo il “titolo giuridico” certo che giustifica l’assunzione dell’impegno.
Determinazione di impegno della spesa (trasformando la prenotazione in impegno definitivo).
- Solo una volta sottoscritto il contratto, e quindi consolidato l’obbligo giuridico, la prenotazione può trasformarsi in impegno di spesa effettivo.
- La decisione contabile di vincolare le risorse assume così valore certo e definitivo.
3. Le motivazioni addotte dalla Corte dei Conti
La ratio della pronuncia del Giudice contabile risiede nella necessità di garantire un collegamento univoco e coerente tra l’impegno di spesa (come atto contabile) e l’obbligo giuridico (come atto di diritto sostanziale).
Legame tra impegno di spesa e obbligo giuridico
- L’impegno ha la funzione di rispecchiare, in termini di contabilità, la sussistenza di una obbligazione effettiva e legalmente valida a carico dell’Ente.
- Poiché l’obbligazione nasce con il contratto, non si può imputare a bilancio un vincolo definitivo in assenza di un accordo negoziale perfetto.
Tutela della certezza e trasparenza della spesa
- Se l’impegno fosse assunto già con l’aggiudicazione provvisoria (o definitiva che sia, prima del contratto), si creerebbe un disallineamento tra la contabilità finanziaria e la realtà giuridico-patrimoniale.
- Nel caso in cui l’aggiudicatario, per qualsivoglia ragione, dovesse decadere dall’aggiudicazione (es. mancata presentazione della documentazione, perdita dei requisiti, problemi in sede di stipula, ecc.), l’impegno sarebbe già stato imputato. La conseguente rettifica comporterebbe complicazioni e possibili incertezze contabili.
Chiarezza nei rapporti con i terzi
- La stipula contrattuale, formalmente e sostanzialmente, costituisce il titolo dal quale scaturiscono diritti, obblighi, e responsabilità reciproche.
- L’amministrazione deve mettere a bilancio un impegno “certo”, parallelo a un rapporto giuridico cristallizzato, così da non incorrere in illegittimità o in possibili profili di responsabilità amministrativa.
4. Normativa di riferimento
4.1. Legge n. 196/2009 (legge di contabilità e finanza pubblica)
La Legge 31 dicembre 2009, n. 196, pone le basi della moderna contabilità pubblica, imponendo che i bilanci pubblici siano redatti secondo criteri di trasparenza, veridicità e attendibilità. In particolare, si sottolinea come l’approvazione del contratto (ossia il perfezionarsi di un rapporto giuridico) sia presupposto di legittimazione per la formale assunzione dell’impegno.
4.2. Articolo 183 del TUEL (D.Lgs. 267/2000)
Il Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), all’art. 183, disciplina l’impegno di spesa, stabilendo che esso debba trovare fondamento in un’obbligazione giuridicamente perfezionata. L’amministrazione locale non può dunque impegnare in via definitiva risorse pubbliche senza un atto che costituisca un obbligo certo, specifico, esigibile e determinato (quantitativamente e temporalmente).
4.3. D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici)
Il recente Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) ha ribadito che l’aggiudicazione non coincide con l’accettazione dell’offerta in termini civilistici. In particolare, la legge prevede che l’offerta dell’impresa aggiudicataria rimanga ferma e irrevocabile fino alla stipula del contratto, che costituisce il vero e proprio momento di perfezionamento del rapporto. L’aggiudicazione, infatti, è un atto amministrativo (un provvedimento), mentre il contratto è un negozio giuridico (atto bilaterale).
5. Conclusioni operative
Dalla disamina della pronuncia della Corte dei Conti del Molise (parere n. 163/2024) e della normativa sopra richiamata, emerge con chiarezza che:
La procedura di spesa si perfeziona con la sottoscrizione del contratto.
- Solo con la firma del contratto si consolida il vincolo giuridico che obbliga l’Ente.
Prenotazione di spesa e impegno
- È legittimo (e opportuno) effettuare una prenotazione di spesa nella fase iniziale, in modo da garantire la copertura finanziaria e la corretta programmazione del bilancio.
- L’impegno definitivo scatta soltanto dopo la firma del contratto, a ulteriore garanzia della rispondenza dell’atto contabile a una situazione giuridica effettiva.
Corretta sequenza procedurale
- Determinazione di avvio (prenotazione) → Determinazione di aggiudicazione → Stipula del contratto → Determinazione di impegno.
- Qualsiasi inversione o anticipazione dell’impegno prima del contratto risulterebbe non conforme al dettato normativo e ai principi contabili.
Profili di responsabilità
- L’eventuale mancato rispetto di tali passaggi può determinare, in capo ai funzionari e agli amministratori responsabili, possibili responsabilità di natura amministrativa o contabile (ad es. per violazione dei principi di efficienza, efficacia e corretto utilizzo di risorse pubbliche).
In definitiva, la lineare progressione delineata dalla Corte e supportata dalle disposizioni normative si pone come garanzia di buona amministrazione, evitando la formazione di debiti fuori bilancio o situazioni di incertezza nel bilancio dell’Ente.
6. Osservazioni finali e spunti di riflessione
- Programmazione e trasparenzaL’obbligo di effettuare una prenotazione di spesa (o pre-impegno) nella fase iniziale offre all’Ente una visione più chiara delle risorse disponibili, consentendo di evitare la sfasatura tra aspettative di spesa e dotazioni di bilancio.
- Ruolo dei controlli interniL’ufficio ragioneria e gli organi di revisione devono vigilare affinché l’impegno sia assunto solamente in presenza di un obbligo effettivo e certo, e che vi sia coincidenza tra momento contabile e momento sostanziale (firma del contratto).
- Importanza della contrattualizzazioneL’aggiudicazione determina la scelta del soggetto con il quale si andrà a stipulare, ma la perfezione giuridica del rapporto, con tutte le conseguenze anche in tema di penali, responsabilità ed esigibilità del credito, discende dalla firma del contratto.
- Coordinamento con il Codice dei contrattiL’art. 50 del D.Lgs. n. 36/2023 (e disposizioni correlate) mette in evidenza come il passaggio da aggiudicazione a stipula non sia automatico e che si applichino i termini e le modalità disciplinate dal codice per la validità e l’efficacia del contratto stesso.
Conclusione
La Corte dei Conti del Molise (parere n. 163/2024) ha fornito un prezioso richiamo all’aderenza dei procedimenti di spesa alle norme di contabilità pubblica e ai principi civilistici. Il momento costitutivo dell’obbligazione, nella fase degli appalti pubblici, resta ancorato alla stipula del contratto, e solo da essa può scaturire l’impegno di spesa vero e proprio.
La corretta tempistica si traduce in una maggiore sicurezza giuridica, in una più efficace allocazione delle risorse, e in un minore rischio di contenzioso o di responsabilità contabile. Inoltre, tale rigore procedurale contribuisce ad alimentare la fiducia dei cittadini nella Pubblica Amministrazione, mostrando un uso disciplinato e trasparente del denaro pubblico.
